3
|
Растущая доля фундаментальных политических проблем не выносится вовсе на решение конгресса или его влиятельных комиссий, а тем более на обсуждение избирателей при избирательных кампаниях. Так, например, вступление Соединенных Штатов во вторую мировую войну - в той мере, в какой это зависело от решения самой Америки,- произошло в обход конгресса. Этот вопрос никогда не был четко представлен на обсуждение и решение народа. В силу полномочий, предоставленных исполнительной власти на случай возникновения чрезвычайных ситуаций, президент может, по существу, решать вопрос о вступлении в войну диктаторским путем, после чего это решение представляется конгрессу как совершившийся факт. Международные соглашения, заключаемые президентом, фактически имеют силу международных договоров, несмотря на то, что они не ратифицируются сенатом и не требуют подобной ратификации: соглашение с Великобританией об эсминцах и обязательства по отправке войск в Европу под командование НАТО (против чего столь ожесточенно боролся сенатор Тафт) служат тому наглядным примером. А что касается решений по вопросу о Формозе, принятых весной 1955 г., то конгресс попросту отказался от всякого обсуждения вопроса о событиях и решениях, приведших страну на грань войны, предоставив все это на усмотрение исполнительной власти.
В тех случаях, когда вопросы фундаментального значения и выносятся на обсуждение конгресса, они большей частью ставятся таким образом, чтобы ограничить это обсуждение определенными рамками и даже скорее с намерением создать вокруг них тупик, чем действительно решить их. Это не так уж сложно, ибо при отсутствии проникнутых сознанием ответственности перед страной централизованных партий процесс сколачивания большинства в конгрессе является нелегким делом. Скованный системой старшинства, работой процедурной комиссии, возможностью обструкции, недостатком информации и специальных знаний, конгресс весьма часто превращается в законодательный лабиринт. Не удивительно поэтому, что в вопросах, выходящих за пределы местного значения, конгресс нередко считает желательным, чтобы президент смело проявлял инициативу, и что при так называемых чрезвычайных обстоятельствах конгресс довольно охотно передает свои полномочия президенту, чтобы, таким образом, вырваться из тупика, созданного в значительной мере искусственно. В самом деле, некоторые наблюдатели убеждены, что "главная причина возрастания власти президента за счет власти конгресса заключалась не в узурпаторских поползновениях президента, а в обструкции, царящей в конгрессе, и в его отречении от власти". Не подлежит сомнению, что у профессиональных политических деятелей имеются элементы общих интересов и умонастроений, коренящиеся в их совершенно однородном социальном происхождении, однородной карьере и примерно одинаковых общественных связях; и они оперируют, конечно, одинаковой фразеологией, которую они часто принимают всерьез. Вот почему в делах, имеющих отношение к общегосударственной политике, пути конгрессменов, преследующих различные местнические интересы, часто скрещиваются. Такого рода общие интересы редко поднимаются ими на уровень ясно сформулированных национальных проблем. Но зато решения многих мелких вопросов, подсказанные местными интересами и достигнутые путем торга, сдерживания и уравновешивания, нередко влекут за собой такие общегосударственные последствия, которых никто из этих погрязших в местничестве конгрессменов не ожидал. Бывает равным образом, что после преодоления тупика законы принимаются порой не в таком виде, который соответствует желанию заинтересованных законодателей. Ибо надо иметь в виду, что конгресс представляет собой центральный сектор средних этажей государственного здания, и именно на этих средних этажах мы часто наблюдаем господство политики сдерживания и уравновешивания. Интересы, которые действительно представляют конгрессмены, - это те интересы, которые каждый член палаты представителей и каждый сенатор открыто продвигает и защищает. Это узкие интересы местных кругов каждого избирательного округа и штата. Доверенные сенатору или члену палаты представителей, интересы эти примиряются и приводятся в равновесие с другими местными интересами. Основная забота члена конгресса сводится к изысканию возможностей служить отдельным интересам в такой форме, чтобы это не вредило всем другим интересам, которые ему надлежит уравновешивать. Влиятельным группам, оказывающим закулисное давление на политику, нет надобности "подкупать" политических деятелей в конгрессе. Лоббисты, вынужденные действовать осторожно, могут порой походить на честных людей, между тем как членов конгресса можно было бы считать скрытыми лоббистами. Людям из высшего провинциального общества не требуется обязательно подкупать профессиональных политических деятелей с тем, чтобы они стояли на страже их интересов. Ибо надо иметь в виду, что в результате существующего социального отбора и характера политического воспитания конгрессмены сами принадлежат к влиятельнейшим группам своих округов и штатов, выдвинуты этими группами и всецело преданы их интересам. Они в большей мере являются субъектами явного давления, оказываемого ими внутри правительства, чем объектами скрытого давления, оказываемого на них с периферии. 50 лет назад традиционный образ сенатора-лихоимца, созданный обличительной литературой, нередко соответствовал действительности - да и в наше время деньги все еще, бесспорно, играют роль в политике. Однако в наше время деньги, делающие политику, тратятся скорее на финансирование избирательных кампаний, чем на прямую покупку голосов и услуг политических деятелей. Когда мы слышим, что один из шести влиятельнейших законодателей, председатель комиссии по изысканию путей и средств, завоевал известность до вступления на политическое поприще тем, что ему удалось организовать в полдюжине средних по величине городов торговые палаты "без единого,- как он рассказывает,- цента федеральных субсидий", нам легко понять, почему он боролся против увеличения налога на сверхприбыль, и нам не требуется для этого разыскивать какие-нибудь невидимые, закулисные силы, оказавшие на него давление. 78-летний Дэниел Рид - человек пуританского склада характера и непреклонных принципов, но ведь принципы-то вытекают из определенного душевного склада (который в свою очередь ими укрепляется), а душевные особенности человека формируются и культивируются всей его карьерой. К тому же, как заметил недавно один из членов конгресса, "в жизни каждого конгрессмена наступает момент, когда ему приходится стать выше принципа". По роду своей политической деятельности конгрессмен является частицей системы равновесия, достигаемого путем компромиссов между различными местными интересами, а равно и частицей той или другой партии, лишенной общенациональной ответственности. В результате он попадает в тупик, наполовину искусственно создаваемый на средних этажах государственного здания. Власть государства увеличилась и стала решающей силой, чего нельзя сказать, однако, о власти профессионального политического деятеля, подвизающегося в конгрессе. Ведущие конгрессмены разделяют ныне оставшиеся в их руках значительные прерогативы с другими разрядами людей, действующих на политической арене. Руководство законодательной деятельностью сосредоточено в руках конгрессменов, возглавляющих комиссии конгресса, но эта деятельность все больше подвергается решительному модифицирующему влиянию со стороны представителей исполнительной власти. Конгрессмены обладают правом производства всевозможных расследований, являющихся для них наступательным и оборонительным оружием в столкновениях с исполнительной властью, но эта деятельность все больше переплетается с деятельностью разведывательных агентств, как государственных, так и частных, и все больше сопровождается тем, что можно характеризовать не иначе, как различные степени шантажа и контршантажа. В условиях, характеризуемых отсутствием значительных различий в политике ведущих партий, профессиональному партийно-политическому деятелю приходится изобретать темы для своих речей. В прошлом это отсутствие значительных политических расхождений сказывалось в обычной бессодержательности "выборной риторики". Но после второй мировой войны в выступлениях профессиональных политиков, ущемленных падением своего веса и влияния в государстве, стали все шире практиковаться различные обвинения и личные нападки, направленные против соперников, а также против ни в чем не повинных нейтральных лиц. Это связано, конечно, с корыстным использованием того нового исторического обстоятельства, что американцам приходится жить теперь в соседстве с сильными в военном отношении странами; но вместе с тем это объясняется также и положением самого конгрессмена, деятельность которого не вращается вокруг реальных политических проблем и представляет собой второразрядную политическую деятельность, протекающую в обстановке, когда реальные решения - вплоть до решений, связанных с партийным патронажем,- выносятся более высокими персонами. Действуя в такой обстановке, располагая уменьшившимися возможностями по части оказания покровительства и не имея в своем агитационном арсенале значительных и интересных проблем, иные конгрессмены добиваются временного успеха или по крайней мере внимания публики путем нагнетания атмосферы всеобщего недоверия. Существует и другой путь достижения и использования политического влияния. Он заключается в том, что конгрессмен становится соучастником маневров различных клик, орудующих внутри отдельных обюрократившихся правительственных органов и в сфере их взаимных отношений. Профессиональный политикан все чаще и чаще объединяется с руководителем какого-либо правительственного агентства, комитета или департамента, с тем чтобы использовать вместе с ним свое политическое влияние против других правительственных чиновников и политических деятелей, причем это нередко делается в самом разнузданном, склочном стиле. Традиционная грань между "законодательной властью", намечающей политический курс, и "исполнительной властью", осуществляющей этот курс, сломана с обеих сторон. В той мере, в какой конгрессмен регулярно участвует в определении политики современного государства, он делает это не столько путем голосования за или против того или иного законопроекта, сколько в форме участия в деятельности известной клики, имеющей возможность влиять на людей, занимающих командные позиции в органах исполнительной власти, и использовать их как орудия своего влияния, или же в форме уклонения от таких расследований, которые могли бы чувствительно задеть интересы данной клики. Именно как соучастник весьма сложно сколоченных клик, профессиональный политический деятель, представляющий множество местных интересов, становится иногда непосредственно причастным к решениям общегосударственного значения. Если считать, что правительственная политика является результатом взаимодействия разных групповых интересов, то мы обязаны поставить вопрос: какие интересы, не представленные в самом правительстве, играют важную роль и какие правительственные учреждения служат этим интересам? Если налицо множество таких влиятельных интересов и если они противоречат друг другу, то очевидно, что каждый из них теряет свое влияние и соответствующий правительственный орган либо приобретает известную независимость, либо же попадает в тупик. В законодательных органах борьба вращается вокруг многих, соперничающих друг с другом интересов, особенно местных, и она нередко приводит к тупику. Другие же интересы, относящиеся к сфере деятельности могущественных всеамериканских корпораций, никогда не находятся здесь в центре борьбы: конгрессмен содействует реализации таких интересов в силу самой своей социальной и политической природы. Но в органах исполнительной власти часто действует только ряд узких, вполне различимых интересов, и их носители часто оказываются в состоянии водвориться в этих органах или же действенным образом тормозить их деятельность, если она направлена против них. Так, например, "государственные органы, регулирующие частную хозяйственную деятельность, - как отмечал Джон Кеннет Голбрейс, - становятся, за некоторыми исключениями, либо активными помощниками, либо прислужниками тех отраслей промышленности, которые они регулируют". Надо также иметь в виду, что исполнительная власть, занявшая ныне господствующее положение, отводит законодательной деятельности (или бездеятельности) подчиненную роль в деле определения и осуществления политической линии или же покоряет ее своей воле. Ибо то, что именуется "проведением законов в жизнь", явно включает в себя ныне определение и осуществление политического курса страны. И даже сами законы нередко составляются теперь представителями исполнительной власти. На протяжении истории США мы имели ряд переходов руководящей роли от конгресса к президенту, и наоборот. Верховенство конгресса, например, выступало совершенно явно в течение последней трети XIX в. Но во второй трети XX в., о которой мы ведем речь, власть президента и усилившиеся орудия власти, находящиеся в его распоряжении, далеко превосходят все, что наблюдалось в этой области когда-либо раньше, и никаких признаков уменьшения его власти не имеется. Главенство исполнительной власти означает низведение законодательных органов на уровень второразрядных звеньев государственной власти; оно подразумевает падение роли профессиональных политиков, так как основная сфера деятельности партийно-политического деятеля - это законодательные органы. Главенство исполнительной власти является также основным показателем заката прежнего, основанного на равновесии общества. Ибо при прежней системе уравновешивания сил - поскольку она не была целиком автоматической - именно политический деятель, как специалист по уравновешиванию и как посредник между соперничающими влиятельными группами, налаживал их взаимоприспособление, добивался компромиссов и поддерживал состояние великого равновесия. Тот политический деятель, который лучше всего удовлетворял или сдерживал множество различных интересов, был больше всего способен добиться влияния и сохранить его. Ныне же профессиональные политические деятели прежних времен, времен существования общества, основанного на равновесии, низведены на положение тех, кто "присутствовал также". Они низведены на положение людей, которых возвысившиеся политические аутсайдеры часто рассматривают как крикливых и докучных субъектов, а порой как полезных помощников, но которые так или иначе не имеют решающего голоса. Ибо прежнего, покоившегося на равновесии общества, в котором они процветали, больше не существует. |
загрузка...