При постановке и решении большого круга крупномасштабных задач стратегического развития России важное место занимает секретная деятельность государственного аппарата, в том числе применительно к управлению развитием военно-промышленного комплекса и его прикладной науки. При этом базовое значение имеет квалифицированное применение закона Российской Федерации «О государственной тайне» (1993 г. ).
На основе закона РФ «О государственной тайне» в России сформировалось системное, вполне качественное и, самое главное, открытое специальное законодательство в виде нескольких десятков смежных Указов Президента РФ, постановлений Правительства и ряда ведомственных нормативных актов.
Довольно полно и квалифицированно идеология засекречивания описана в учебном пособии: Государственная тайна и её защита в Российской Федерации / Под общ. ред. М. А. Вуса и А. В. Федорова. – СПб.: Юридический центр Пресс, 2003, 610 с. В этой работе изложены особенности засекречивания информации, документов и работ в России и работы с кадрами.
Но российская жизнь не стоит на месте и появляются всё новые коллизии секретности, в том числе требующие международного сотрудничества с разными странами мира.
Секретность как социальный и правовой феномен на мировом уровне также трансформируется.
Недавно в США космическое ведомств НАСА оказалось в «деликатном положении» из-за публикации ряда фотографий, сделанных американскими космонавтами на Луне. Вроде бы, есть признаки производственной деятельности неких инопланетян. Ранее был запрет на оглашение такой секретной информации.
Однако при наличии новых угроз развитию земной цивилизации есть ли смысл засекречивать тревожную информацию? В этом отношении нужны новые национальные и международные нормы.
Учитывая регулирующую роль структур государственного управления в современной рыночной экономике, следует обратить внимание на большие возможности выработки и принятия различных средств и методов тайной поддержки государственным аппаратом национального товаропроизводителя [7; 8; 24; 38].
По мнению автора, в ближайшей перспективе с присоединением России к ВТО должны усилиться негласные формы и методы государственного регулирования экономики с использованием:
1) средств, связанных с привлечением государственного аппарата к борьбе с потенциальными конкурентами, в том числе зарубежными (стандартизация, экономический протекционизм, усложненность таможенных процедур и режимных ограничений, политическое давление, включая прессу, на производителей и потребителей и т. д. );
2) средств, используемых на внутреннем рынке при участии государственного аппарата и относящихся к экономической и научно-технической политике (стандартизация, организация госзаказов, вхождение в целевые научно-технические программы, региональная политика, специальные экономические льготы и санкции и т. д. );
3) средств противодействия юридически наказуемых действий со стороны конкурентов российской экономики (подкуп, промышленный шпионаж, шантаж и т. д. ).
В рамках непрямого регулирования рынка здесь имеются определённые возможности в тайной государственной поддержке особо важных товаропроизводителей (государственное финансирование фундаментальных и прикладных исследований и разработок, стимулирование создания прогрессивных организационных структур производства в виде ФПГ, холдингов, содействие участию в выставках и др. ). Такая модификация функций государственного регулирования в современном конкурентном мире ставит вопрос об организации режимных подразделений в министерствах и ведомствах, основной функцией которых является разработка и осуществление профильных «специальных операций».
Таким образом, новый круг проблем засекречивания в России ставится предстоящим присоединением к ВТО.
Традиционно в нашей стране гостайны в наибольшей мере соотносились с деятельностью военных, спецслужб, оборонно-промышленного комплекса (ООП). В СССР «секретно было всё», а имеющиеся аналоги нормативных документов были также засекречены, что затрудняло их освоение и применение. Например, секретной была принадлежность футбольной команды «Зенит» к Миноборонпрому СССР.
Как показывает управленческая практика развитых стран мира, при постановке и решении большого круга крупномасштабных задач стратегического развития важное место также занимает секретная деятельность государственного аппарата по выработке и реализации важных стратегических решений.
В плане быстрой управленческой карьеры для молодого специалиста важной служебной вехой становится оформление ФСБ России допуска к гостайне РФ (для соответствующей работы за границей такой допуск дастся Службой внешней разведки – СВР России). Эта практика изложена в работах М. А. Вуса [49; 50].
Соответственно, налицо «политизированность» российской гостайны [2; 4; 24].
Указом Президента России № 90 от 11 февраля 2006 г. «О перечне сведений, отнесённых к государственной тайне» утверждён новый дополненный перечень секретных сведений. Указ был опубликован в «Российской газете» 17 февраля 2006 г. с редакционным послесловием к документу: «Тайное стало явным».
Список гостайн приведён в соответствие новой структурой федеральных органов исполнительной власти (2004 г. ). Кроме того, в новом перечне учтён ряд поправок к закону «О государственной тайне». В интервью редакции «Российской газеты» разработчики документа подчеркнули: «Речь ни в коем случае не идёт о каких-то концептуальных переменах. Подход к государственной тайне в целом остался неизменным».
Закон РФ «О государственной тайне» содержит следующее ключевое определение: «Государственная тайна – защищаемые государством сведения в области военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации».
К основным понятиям помимо данного определения самой «государственной тайны» также относятся: «носители сведений, составляющих государственную тайну» (включая дискеты), «система защиты государственной тайны» (секретное делопроизводство и охрана со стороны национальных спецслужб), «допуск к государственной тайне» (кто и на какой основе допускает к секретам граждан и организации или предприятия), «доступ к сведениям, составляющим государственную тайну» (процедура ознакомления), «гриф секретности» (степень секретности на самом документе или в сопроводительной документации), «средства защиты информации» (технические, криптографические, программные и др. ).
Для читателя, не знакомого с текстом этого закона, даже первое чтение документа может оказаться важным по своим концептуальным последствиям. Однако лишь многолетняя секретная практика специалиста может позволить понять важность отдельных лаконичных норм ФЗ «О государственной тайне».
В новом «Перечне» российских государственных тайн просматривается ведомственный подход головных разработчиков документа от Федеральной службы по техническому и экспортному контролю (ФСТЭК), Минобороны и ФСБ России, поскольку все четыре раздела сведений имеют определённую целевую направленность под этих «заказчиков».
Сравнение двух перечней сведений по гостайне, старого (1998 г. ) и нового (2006 г. ), позволяет сделать характерные выводы (табл. 2.1).
Таблица 2. 1.
Динамика усиления секретности управленческими научно- технической информации в России в период 1998-2006 гг.
Налицо тенденция усиления секретности в России, в том числе в области государственного управления и в экономике [38; 39].
С другой стороны, такая тенденция сложна по своей структуре и противоречива.
Первый вывод: очевидно, есть тенденция к усилению секретности управленческой и научно-технической информации современной России.
Необходимо отметить важность развития фундаментальной и прикладной науки в России, которая весьма секретна не только в военной сфере, но и в ряде прорывных гражданских направлений (новые материалы, техника будущего, в том числе для освоения ресурсов Мирового океана, биотехнология и др.).
Как правило, перечисленные контрольные позиции по своему содержанию носят комплексный межотраслевой и межведомственный характер, что затрудняет процесс классификационных группировок (т. е. «распознавание образов»). Также важно, что почти по всем контрольным позициям (кроме п. 8, 10, 15, 22, 81, 94, 110, 112) ответственными являются сразу несколько министерств или ведомств.
Второй вывод: некоторые контрольные позиции во всех разделах документа носят дублирующий характер.
Например, в разделе 1 «Сведения в военной области» имеется п. 11: «Сведения о содержании или результатах выполнения целевых программ, научно-исследовательских, опытно-конструкторских работ по созданию или модернизации вооружений, военной техники», а в разделе 4 «Сведения в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности» – п. 109: «Сведения, раскрывающие расходы денежных средств на научно-исследовательские, опытно-конструкторские работы по созданию вооружений, военной техники».
Почти по всем контрольным позициям (кроме п. 8, 10, 15, 22, 81, 94, 110, 112) ответственными являются сразу несколько министерств или ведомств.
Третий вывод: Россия, с одной стороны, хотела бы скрыть уровень своего технологического отставания среди развитых стран мира, а с другой – обеспечить более надежную защиту интеллектуальной собственности [28; 24; 81].
Согласно данным доклада ОЭСР (2006 г. ) о развитии науки и технологий, мировое лидерство по финансированию науки в 2006 г. принадлежало США (330 млрд долл. ). Китай занимает второе место в мире, затратив на исследования и развитие технологий 136 млрд долл., вложения в развитие науки в Китае увеличились с 1995 года в два с лишним раза – с 0, 6 до 1, 3% ВВП. Япония в 2006 г. затратила 130 млрд. 15 стран Евросоюза, включая Францию, Германию и Великобританию, вложили в научные исследования 230 млрд долларов.
На гражданскую и военную науку в России до последнего времени тратилось около 1% ВВП, и это в два раза ниже, чем в США (более 2%) и в три раза ниже, чем в Японии (около 3%).
В ряду ситуаций секретность призвана скрыть нарастающее отставание России от развитых стран мира.
Четвертый вывод: анализ нового Перечня гостайны РФ показывает известную отстранённость прежней Администрации Президента от научно-технической сферы (прямых регулируемых гостайн здесь не обнаруживается). Видимо, это является следствием сложившегося функционирования управленческого аппарата АП в условиях развития «примитивной» по используемым технологиям сырьевой экономики России. Очевидно, такой «примитивизм» характерен для части правящей российской элиты «нефтегазового» и «торгового» происхождения.
Пятый вывод: в новом перечне осталась вне внимания проблема защиты «секретных изобретений».
В конце 80-х годов в СССР подавалось около 180 тыс. заявок на изобретения в год, из них примерно 4 тыс. были секретными. В середине 90-х годов совокупное по ведомствам количество заявок на секретные изобретения не превышало 400-500 в год. Сам же факт важности засекречивания отдельных изобретений сегодня не вызывает сомнений и нуждается в особой регламентации на основе закона «О секретных изобретениях» (был принят Государственной Думой 10 декабря 1997 г., но 8 января 1998 г. Президент РФ Б. Н. Ельцин его отклонил).
С целью решения ряда практических вопросов с 1 января 2004 г. вступил в силу Федеральный закон от 7 февраля 2003 г. № 22-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Патентный закон Российской Федерации» в части, касающейся секретных изобретений. Можно отметить также появление постановления Правительства РФ от 2 октября 2004 г. № 514 «О федеральных органах исполнительной власти, уполномоченных рассматривать заявки на выдачу патента на изобретения, содержащие сведения, составляющие государственную тайну».
В утвержденном Перечне вопросы секретного изобретательства так и не нашли своего отражения «отдельной строкой».
Шестой вывод: сегодня и завтра в лидерах секретности – ведомственные сведения по экономике и финансам (168 персонализированных позиций), а также науке и новой технике (соответственно 159). Традиционно секретны военные сведения (95 областей), сведения по разведке, контрразведке и оперативно-розыскной деятельности (89 областей). Много ведомственных гостайн (69 позиций) в международных политических и экономических отношениях, особенно в сфере торговли вооружениями и военной техникой.
В ведомственном разрезе наиболее секретны Минобороны (83 ед. ), ФСБ (55 ед. ), ФСО (42 ед. ). Меньшие масштабы секретности в Минэкономразвития (42 ед. ), МВД (39 ед. ) и МЧС (31 ед. ).
В Минобрнауки – лишь 24 направления секретности.
С учетом личного интереса к секретности в сфере фундаментальной и прикладной науки [3; 10; 28] автор сделал аналитическую перегруппировку перечня из 4 в 6 разделов, выделив новые разделы «Наука и техника» и «Противодействие терроризму». Все приведённые федеральные министерства и ведомства строго соотнесены с приведенными в Указе Президента РФ «контрольными позициями».
Итоги анализа приведены в табл. 2. 2.
Как ни странно, эта перегруппировка показала невнимание Администрации Президента к научно-технической сфере (прямых регулируемых гостайн здесь не обнаруживается).
Седьмой вывод: сегодня в России более секретны финансово-экономические проблемы, чем проблемы науки и техники. Это оправдано, если учитывать масштабы российской коррупции в этой сфере. Потому ФСБ и МВД России решительно вторгается в тайны российского бизнеса.
Как следует из данных, роль Правительства РФ в процессе засекречивания и соответствующего контроля не обозначена.
Восьмой вывод: новый Перечень отчасти принижает возможную контролирующую роль Правительства России.
Таблица 2. 2.
Аналитическая структура «Перечня сведений, отнесённых к государственной тайне» Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации № 90 от 11 февраля 2006 г. )
Кроме чисто технических аспектов защиты управленческой и научно-технической информации в России, есть нерешённые правовые проблемы защиты государственной тайны России. Это приводит к тому, что именно гражданский сектор экономики сегодня наиболее незащищен (в том числе перед службами иностранной разведки).
Свои защитные технологии имеют и усиливающиеся мировые торговые войны. В торговую политику, например, США, всегда активно включаются национальные спецслужбы.
Девятый вывод: можно говорить о некоторой недооценке разработчиками из ФСТЭК (сфера технического и экспортного контроля), а также Минобороны и ФСБ России угроз национальной безопасности в ходе идущей глобализации и обострения конкурентной борьбы за рынки сбыта, а также природные ресурсы России.
Представляется, что новый Перечень сведений, отнесённых к государственной тайне по Указу Президента РФ № 90 от 11 февраля 2006 г., вновь несёт в себе несколько устаревшую идеологию засекречивания стратегически важной информации [38; 39].
Помимо качественной законодательной базы важное значение имеет исполнение российского законодательства.
Здесь также есть многочисленные проблемы.
Новые общественные тенденции далее привели к тому, что интерес большинства новых российских товаропроизводителей к секретной деятельности существенно снизился.
В условиях финансового неблагополучия 90-х годов и достаточно больших расходов на требуемые ФСБ РФ мероприятия для некоторых предприятий, учреждений и организаций оказалось экономически «выгоднее» отказаться от проведения секретных НИОКР.
От прикрытия деятельности государственной тайной ушло малое наукоёмкое предпринимательство. Это чисто российская причина привела в отдельных случаях к снижению качества выполняемых в целом научных и производственных функции и снижению конкурентоспособности создаваемой российской продукции. Примитивизм российских изделий в последние моды возрос, а экспорт наукоёмкой промышленной продукции резко упал (показательные данные приводятся в ежегодниках Росстата).
Головными научными организациями России по защите государственной тайны в сложные годы либеральных реформ были 46 ЦНИИ Минобороны (координация силовых ведомств) и НИЦ ФСБ РФ (координация промышленных и других структур). Приоритетность ФСБ проявляется, однако, в том, что по линии военной контрразведки эта спецслужба контролирует Минобороны РФ.
В силу технических особенностей и сфер применения в России созданы пять систем лицензирования в области защиты государственной тайны: ФСБ (обеспечение деятельности госаппарата, части крупных российских товаропроизводителей, научных организаций и учебных заведений), Федеральной службы по техническому и экспортному контролю – ФСТЭК (ранее это Гостехкомиссия), ФАПСИ, СВР и Минобороны РФ.
Полезные данные по этой теме можно найти, например, в ежегодном межотраслевом тематическом каталоге «Системы безопасности» Компании ГРОТЭК.
В реализации закона РФ «О государственной тайне» важная роль отведена Межведомственной комиссии по защите государственной тайны при Гостехкомиссии (в 2004 г. преобразована в Федеральную службу по техническому и экспортному контролю Российской Федерации – см.: Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 11, ст. 945 и № 51, ст. 5168).
В целом в ближайшие годы российскую науку, призванную поработать для нужд обороны, ожидает значительное усиление секретности и, соответственно, появление новых вполне закономерных «шпионских процессов» в этой сфере [28; 35; 64].
Как известно, наукоёмкость военного производства, например, в авиаракетной промышленности, достигает 20-25%. В целом в мире на военные НИОКР тратятся огромные суммы. Дорого стоит и охрана военных и специальных НИОКР.
Тенденции научно-технического прогресса весьма причудливы и мало предсказуемы. Военные эксперты из Минобороны России глядят дальше, в будущее. Ставится вопрос о создании нашей в РАН Отделения обороны и национальной безопасности. На мой взгляд, это хорошая идея.
Именно сфера российской науки и техники является основным объектом иностранного шпионажа и в то же время наиболее «рискует» при коммерциализации своих закрытых научно-технических достижений [3; 7; 38; 45; 67; 89J.
Сравнительный анализ российской и американской практики прошлого защиты секретной информации в 90-е годы оказался не в нашу пользу, отсюда огромные экономические потери [50; 82].
Пример из атомной науки.
В 1999 г. в австрийском городке Лаксенбург был проведён международный симпозиум по истории атомных проектов, на котором собрались вместе учёные, в течение десятилетий работавшие в обстановке строжайшей секретности с использованием данных внешней разведки о поисках и находках своих противников.
Вот что сказал известный российский физик-атомщик Л. П. Феоктистов о прошедших дискуссиях учёных: «Сегодня мы открываем значительно больше карт, чем американцы. Они, зажатые своими старыми инструкциями, почти ничего не говорят. Конкретные претензии: мы приводим документы, раскрываем факты, раскрываем последовательные этапы создания оружия. Oт американцев мы этого не услышали. В приватных беседах они до сих пор заявляют, что мы украли у них бомбу, или, говоря мягче, шли их проторённой дорожкой. Сегодня известно, что действительно, первую бомбу мы делали по их чертежам, но вот термоядерная – это уже целиком наше творение».
Для справки, Л. П. Феоктистов был одним из создателей первой серийной водородной бомбы, переданной в 1957 г. на вооружение армии, за что группа учёных из Челябинска-70 получила Ленинскую премию за 1958 г. [67, с. 244].
Конечно, можно ссылаться, что в США многие инструкции также устарели и не отвечают требованиям большей открытости чисто архивных данных. Однако налицо и строгое следование таким инструкциям. Это «законопослушание» – примечательная черта самих американцев. Во всём этом просматривается их большее, чем в России, уважение к своей государственной тайне и национальный патриотизм.
Отмеченная выше «недооценка важности защиты государственной тайны» особенно характерна для структур «гражданской» российской науки (РАН, Минобразование, отраслевая наука) [14; 35].
Каковы же оценки самих учёных о степени засекречивания фундаментальной и прикладной науки?
В открытой российской и зарубежной печати такие оценки даются очень редко. В этом отношении интересны признания И. В. Мелихова (акад. РАЕН) и Ю. Д. Третьякова (акад. РАН).
В совместной публикации «У последней черты» («НГ-наука», 1999, № 4, апрель) известные химики, в частности, химфака МГУ, отмечают: «Фундаментальная наука, которая занимается изучением явлений природы и общества как таковых, некоторая часть новых знаний направляет непосредственно в печать, делая их всеобщим достоянием. Однако если изучаемое явление сулит значительную коммерческую выгоду, то новые знания о нём засекречиваются и в течение некоторого времени сохраняются государствами и фирмами как национальное достояние. По нашим оценкам, секретным становится от 50 до 80% информации, накапливаемой фундаментальной наукой. Прикладная наука, которая занимается изучением процессов в конкретных производствах, поступает так же. Но здесь секретной становится 90-95% новой информации, а “тайное становится явным” через более длительное время. Каждая страна имеет собственный запас знаний, из которого общим становится только небольшая часть».
Очевидно, что на ранних стадиях научного поиска не только военная ориентированность работ, но и их направленность на решение многих гражданских (т. е. невоенных) проблем также предопределяет необходимость их засекречивания [3].
Развитие мировой биологии несёт свои государственные и коммерческие тайны [92].
С определением полноты объекта государственной тайны в России есть проблемы. Так, многие «гражданские» дела государства (например, в области научно-технической политики, инвестиционных конкурсов, структурной перестройки экономики и т. д. ) сегодня не менее секретны, чем дела военные.
Возникает вопрос, нет ли в структуре федеральных органов управления каких-либо локальных сил и групп, которые не хотели бы излишне детализировать и регламентировать такие «перечни», чтобы не привлекать внимание конкурирующих сил и общественности к указанным нами гражданским направлениям? Также не влияет ли жажда дальнейшего обогащения некоторых влиятельных групп в структурах власти на реализацию закона РФ «О государственной тайне»?
Следует дать положительные ответы на такие вопросы [1; 4; 24].
Всё это требует специального парламентского контроля со стороны Федерального Собрания РФ за правильным исполнением закона «О государственной тайне».
По мнению автора, наша стран нуждается в организации специального контрольною органа при Федеральном Собрании РФ – Палате по государственной тайне РФ (создаваемой по образу и подобию Счетной Палаты РФ). Этот вопрос мной активно лоббируется несколько последних лет [1; 2; 3; 4; 5; 11; 24].
Во время прошедшей 20-21 января 2004 г. 2-й Международной конференции ВААФ «Мировое сообщество против глобализации преступности и терроризма» мной неофициально был поднят вопрос о несомненной важности организации в РФ такой Палаты по государственной тайне перед уже бывшим заместителем Секретаря Совета Безопасности РФ В. Г. Степанковым. «В верхах» есть понимание этой сложной и деликатной «административной проблемы» обеспечения национальной безопасности в России. Однако В. Г. Степанков исключил возможность внесения специальной поправки в Конституцию РФ (для справки, именно Конституция страны определила возможность создания Счетной Палаты РФ).
Сегодня о будущем биологической науки и её «опасности» для человечества идёт немало споров. Соответственно, учёные ищут богатых спонсоров. В то же время отдельные их достижения, в том числе в сфере генной инженерии, уже попали в поле зрения профессиональных военных, спецслужб и, разумеется, агрессивных международных террористических группировок.
В опубликованном докладе автора «Угроза наукоёмкого терроризма» на 2-й Международной конференции ВААФ «Мировое сообщество против глобализации преступности и терроризма» имеется такой тезис: «По нашему мнению, резкое сокращение финансирования российской науки в области органической химии и биотехнологий (особенно в высшей школе России) создало особые национальные условия для использования имеющегося потенциала науки, техники, материалов криминальными и террористическими структурами, в том числе зарубежного происхождения. Более того, можно даже полагать, что с начала 90-х годов Россия – это весьма безопасная географическая площадка для создания многих новых наукоёмких террористических угроз всему миру» [71, с. 128].
Военные и дальновидные политики не могут не интересоваться ходом некоторых научных дискуссий.
Очевидно, что для отечественной практики характерно как излишнее засекречивание научно-технической информации в военно-ориентированных структурах ВПК, так и недооценка важности защиты государственной тайны в сфере гражданских исследований и разработок. При этом порой коммерческая тайна в сфере гражданских НИОКР не может заменить тайну государственную [81].
Известна роль промышленного шпионажа в обеспечении конкурентоспособности экономики. Сегодня в России такой шпионаж в отношении ведущих стран мира идёт в основном по линии государственных структур СВР РФ, ГРУ (Генштаба Минобороны РФ) и ФСБ России [90].
«Все приличные люди начинали в разведке. Я – тоже! » – сказал однажды известный в США и в мире государственный деятель Генри Киссинджер в разговоре с Президентом России В. В. Путиным.
Очевидно, организация «перелива» многих украденных «ноу-хау» из военно-промышленного комплекса в открытую экономику и отдельные коммерческие структуры очень непроста. Здесь наличие допуска к государственной тайне является исходным условием реализации этого «перелива».
В то же время правовая защита интеллектуальной собственности имеет свои пределы [10; 62; 81].
В одной из своих статей я предложил рассматривать, например, Минфин РФ как типичный «почтовый ящик» со всеми вытекающими последствиями (без допуска для посетителей по формам 1 и 2 – никаких переговоров и консультаций внутри здания) [1].
Кому-то из «либеральных демократов» такие рекомендации покажутся неприемлемыми. Но в сделанном предложении есть «своя логика», направленная на повышение роли ФСБ России при контроле за деятельностью государственного аппарата, где часть руководящих сотрудников погрязла в коррупции и связана с организованными преступными группировками.
С другой стороны, управленец в федеральных структурах власти (особенно вне ВПК), не мотивированный на укрепление национальной безопасности России (включая БИОБЕЗОПАСНОСТЬ), цивилизованное применение законодательства по государственной тайне и её защите, часто уже по своему незнанию склонен к выбору несовершенных управленческих технологий и малоэффективных экономических решений.
Тематика гостайны РФ вообще и научных тайн в этой книге имеет большое значение.
|
