3
|
Усиление позиций политического аутсайдера в современном политическом директорате - это не только еще одна форма проявления процесса "бюрократизации" государства. В самом деле, как при анализе процесса возвышения военщины, так и при анализе процесса усиления позиций политического аутсайдера перед теоретиком-демократом возникает проблема, связанная прежде всего с отсутствием подлинно профессионального чиновничества. Ибо надо сказать, что возникновение псевдочиновничьей бюрократии из политических аутсайдеров, равно как и система продвижения в государственный аппарат партийных клевретов, частично объясняется отсутствием подлинно профессиональных чиновников.
Говоря о "подлинном" чиновничестве, мы имеем в виду правильную иерархию квалификаций и правильную иерархию учреждений, в которых каждая должность и каждый чин связаны с выполнением строго определенных, специальных задач. Люди, занимающие эти должности, не являются собственниками материальных средств, требуемых для выполнения их функций; лично они не имеют никакой власти: власть, которую они осуществляют, заложена в занимаемых ими должностях. Единственным вознаграждением служит им жалованье и почести, присвоенные каждому чину. Чиновник или государственный служащий является, следовательно, прежде всего специалистом, знания и сноровка которого проверялись при приеме на работу, а затем, в ходе его карьеры, - при очередных аттестациях. Допуск на должность и дальнейшее продвижение по службе этого человека, обладающего специальной квалификацией, регулируются более или менее официальными правилами проверки его компетентности. При надлежащем старании и успешной работе он имеет возможность сделать карьеру, регулируемую в соответствии с заслугами и старшинством, в рамках заранее установленного порядка чередования постов. И к тому же он дисциплинированный человек, поведение которого можно легко предвидеть; он будет осуществлять предписанную политическую линию даже в том случае, если она ему не по нутру, ибо он приучен строго отделять свои "чисто личные мнения" от своей служебной жизни, служебных установок и обязанностей. В отношениях со своими коллегами чиновник держится, как правило, довольно официально, так как правильное функционирование чиновно-бюрократической системы требует соблюдения должного равновесия между проявлением личного доброжелательства и сохранением надлежащей социальной дистанции между людьми в соответствии с их чином и рангом. Чиновничество, даже в том случае, если его кадры только приближаются к этому нормативному типу, является самой действенной формой человеческой организации. Но создать такой корпус гражданского чиновничества очень трудно, и соответствующие попытки могут сплошь и рядом закончиться созданием бесконтрольного и громоздкого, опутанного рутиной и бюрократическими формальностями аппарата, а не действенного орудия политики. Степень прочности и нерушимости чиновной бюрократии как элемента государственного правопорядка определяется тем, насколько она сохраняется или не сохраняется (как совокупность официальных должностных лиц) при сменах правительства. Соответствие отдельного профессионального чиновника общей природе и назначению чиновничества определяется тем, насколько его служебное поведение (и даже его личность) воплощает в себе профессиональные нормы и прежде всего принципы политического нейтралитета. Новой политической администрации он должен служить так же верно, как и старой. Таково политическое содержание понятия подлинного чиновничества. Дело в том, что чиновник как таковой не делает политику; он собирает информацию, относящуюся к различным вариантам политических решений, и проводит в жизнь тот вариант, который официально принят. Как более или менее постоянный персонал, имеющий в своем распоряжении более или менее постоянный штат подчиненных, чиновная бюрократия обязана преданно служить только той политике, проведение которой ей поручено. "Почти все признают, - утверждает Герман Файнер, - что посягательство [политических партий] на эту политически нейтральную бюрократию привело бы к падению технического искусства управления во вред государству в целом; и только самые крайние меньшинства - левые и правые - проявили желание ликвидировать этот нейтралитет путем "чистки" государственного аппарата". Гражданские ведомства Соединенных Штатов никогда раньше не имели и сейчас не имеют настоящего чиновничества. Правила, регулирующие систему государственной службы, установленные в 1883 г., предусматривают, что чиновники, назначенные президентом и утвержденные сенатом, "не подлежат аттестации". Существует возможность менять персонал гражданских ведомств с переменой политической администрации; существует возможность обойти любые правила, касающиеся набора чиновников в порядке конкурса, путем создания совершенно новых учреждений, не имеющих прецедента; имеются пути, дающие возможность включить любую должность в номенклатуру должностей, на которые распространяются установленные законом правила и ограничения, защищающие чиновников от увольнения, или же исключить ее из этой номенклатуры; можно лишить эти правила практического значения путем полной или частичной ликвидации тех или иных правительственных учреждений, что входит в прерогативы не только конгресса, но и главы учреждения или Бюджетного бюро. Касаясь практики,, существовавшей в этой области в конце XIX в., один английский наблюдатель отметил, что "влияние системы распределения государственных должностей между сторонниками партии, победившей на выборах, сказывалось в том, что, в то время как низшие должности замещались по признаку личных достоинств, на высшие пролезали при каждой перемене правительственной администрации совершенно не сведущие в делах люди - фавориты политической партии или фавориты отдельных высокопоставленных лиц. Это исключало возможность нормального продвижения по службе и деморализовало весь аппарат. Получалось, таким образом, что, хотя общая цель закона сводилась к резкому сокращению порочных назначений, смысл исключений, предусмотренных законом, сводился в то же время к тому, чтобы ограничить эти порочные назначения кругом высших должностей, где деморализующие последствия каждого такого назначения для всего аппарата являются как раз максимальными". С тех пор доля чиновников, на которых распространяются положения закона о государственной службе, конечно, возросла. К концу президентства Теодора Рузвельта (1909 г.) около 60% всех штатских служащих федеральных органов были аттестованными чиновниками; к началу президентства Франклина Рузвельта эта цифра увеличилась примерно до 80%. Расширение государственного аппарата в период "нового курса" свелось в значительной мере к созданию новых органов, штат которых был укомплектован людьми, принятыми без конкурсных испытаний, предусмотренных законом о государственной службе. К 1936 г. удельный вес лиц, поступивших на работу в порядке конкурсных испытаний, составлял среди штатских служащих правительственного аппарата всего лишь 60%. Из остальных 40% многие попали на работу благодаря системе патронажа, и большинство из них были горячими сторонниками "нового курса". В годы второй мировой войны в государственный аппарат хлынула новая и большая волна людей, не прошедших конкурсных испытаний. Попав туда, они, однако, стали пользоваться привилегиями, предусмотренными законом о государственных чиновниках. В 1953 г., к тому времени, когда Трумэн ушел с поста президента, правила, защищающие государственных чиновников от увольнений, были распространены "по меньшей мере на 95% гражданских служащих правительственного аппарата". Из имеющихся ныне примерно 2 млн. служащих правительственного аппарата около 1500 человек можно считать "руководящими сановниками". К ним относятся начальники главных управлений министерств, заместители и помощники министров, руководители отдельных государственных учреждений, не подчиненных министерствам (и их заместители и помощники), начальники различных бюро и их заместители, послы и главы миссий. По роду своих основных занятий эти люди являются адвокатами, офицерами военно-воздушных сил, экономистами, врачами, инженерами, крупными чиновниками, экспертами по вопросам развития авиации, банкирами, химиками, журналистами, дипломатами и военными работниками. Эта группа людей занимает ключевые административные, технические, военные и прочие специальные посты в центральном правительственном аппарате. В 1948 г. только 32% всего состава руководящих сановников (502 человека) работали раньше в органах, в которых имелась "система регламентированной чиновничьей службы", - в таких, например, как дипломатический корпус государственного департамента, военное ведомство и некоторые службы министерства здравоохранения. Средний стаж работы в государственном аппарате составлял тогда среди сановников, возвысившихся из чиновничьей среды, 29 лет; около половины из них имело дипломы об окончании специальных учебных заведений. Одна четверть училась в Гарвардском, Колумбийском, Принстонском, Иельском и Корнельском университетах или Массачусетском технологическом институте. Таковы были кадры высшего гражданского чиновничества, которыми правительство тогда располагало. За два месяца до выдвижения партиями кандидатов в президенты США, которые должны были баллотироваться на выборах 1952 г., Гарольд Тэлботт, нью-йоркский финансист (а позднее министр авиации, уличенный в использовании своего поста в личных интересах), поручил одной фирме, консультирующей по вопросам управления, определить, какие посты должна будет забрать в свои руки республиканская администрация для того, чтобы установить контроль над правительством Соединенных Штатов. Через несколько дней после избрания Эйзенхауэра ему было вручено 14 томов, содержавших в себе полную характеристику каждого из 250-300 высших постов, позволяющих влиять на политику (включая описание качеств, которыми должны обладать люди, назначаемые на эти посты, и основных проблем, с которыми они столкнутся). Исследователи, хорошо разбирающиеся в партийных вопросах, знали, что даже с учетом ограничений и препятствий, заложенных в тогдашних законах и директивах, для победившей партии открывались вакансии примерно на 2 тыс. должностей. Патронаж есть патронаж, и новая администрация сразу начала изыскивать способы увеличения числа свободных вакансий. В апреле 1953 г. Эйзенхауэр административным распоряжением лишил гарантии постоянной работы по меньшей мере 800 сановников, "занимающих особо ответственные и требующие особого доверия" посты в правительственном аппарате; в июне он лишил этих гарантий около 54 тыс. чиновников из числа не имеющих большой выслуги лет. Трудно с точностью сказать, сколько штатных единиц вычеркнуто из списка должностей, на которые распространяются правила, гарантирующие от увольнения; по оценочным данным, приведенным одним сведущим человеком, число это доходит до 134 тыс. Однако расставить всюду своих людей можно не только путем отмены гарантии постоянной службы, предусмотренной законом о государственных служащих. В связи с правилами об увольнениях по соображениям государственной безопасности, покоящимися на принципе "разумного сомнения" в том, не является ли пребывание данного лица на государственной службе рискованным для государства, а не на "доказательствах" (причем бремя доказательства необоснованности "сомнения" возлагается на обвиняемого), - в связи с этими правилами многие тысячи людей были уволены со службы в правительственном аппарате или принуждены были подать в отставку. Это особенно отрицательно сказалось на деловых качествах и моральном духе кадров государственного департамента, где подобные увольнения производились наиболее часто и носили систематический характер. Детали, относящиеся к отдельным периодам, не имеют особого значения; общий исторический факт таков: Соединенные Штаты никогда не имели и сейчас не имеют подлинного чиновничества, подлинного в том фундаментальном смысле, что ему обеспечены надежные возможности движения по служебной лестнице и действительная независимость от влияний политических партий. Длительное пребывание демократов у власти (1933-1953 гг.) в известной мере маскировало то обстоятельство, что законы о государственной службе не смогли создать подлинно независимое чиновничество. Смена правительства в 1953 г. раскрыла затем тот факт, что законы о государственной службе лишь затрудняют действие системы "патронажа" и удорожают ее, а также делают ее, как оказалось, еще более непристойной. Ибо не подлежит сомнению, что процедура "проверки благонадежности" была использована для прикрытия операции замещения не внушавших доверия сторонников демократической партии надежными сторонниками республиканской партии. Даровитый человек, который мог бы стать профессиональным работником правительственного аппарата, не склонен, естественно, готовить себя к карьере чиновника, подвергающегося подобным политическим опасностям и беззащитного против произвола политической администрации. Нельзя создать квалифицированное чиновничество, если государственный аппарат пребывает в состоянии политической тревоги; такое положение вещей приводит к заполнению аппарата посредственностями и приучает чиновников к бездумному приспособленчеству. Нельзя привлечь в государственный аппарат высоконравственных людей, если государственным служащим приходится работать в обстановке всеобщего недоверия, если их деятельность парализуется атмосферой подозрений и страха. И к тому же в обществе, где выше всего ценятся деньги, нельзя создать подлинно независимое чиновничество, состоящее из людей, принадлежащих к высшему или среднему классу, если государственная служба не обеспечивает вознаграждение, сравнимое с тем, что дает служба на частных предприятиях. Пенсии и обеспеченность работой не компенсируют меньшей оплаты труда государственных служащих, так как работники частных предприятий, как мы видели, также пользуются этими привилегиями, да еще многими другими. Максимальный оклад государственного служащего составлял в 1954 г. только 14 800 долл., и всего лишь 1 % всех служащих центрального правительственного аппарата получал более 9 тыс. долл. в год. Помехой в деле формирования чиновничества в Соединенных Штатах издавна служила система патронажа, применяемая политическими партиями. Они раздают своим сторонникам служебные посты в государственном аппарате в виде вознаграждения, что подрывает основы дисциплины в аппарате и делает невозможным набор людей по признаку их деловой квалификации. Затем к этому присоединилось новое обстоятельство: с тех пор как государственное регулирование экономики приобрело крупное значение, работа в правительственном аппарате стала важным звеном предпринимательской или юридической карьеры в мире корпораций. Человек служит известное время в государственном органе, имеющем дело с той отраслью промышленности, в. которой он потом намерен подвизаться. Государственная служба в учреждениях, связанных с регулированием экономики, особенно часто служит трамплином к карьере в мире корпораций, и как организации эти государственные учреждения выступают в качестве аванпостов частных корпораций. В наши дни существует также "новая" система распределения государственных должностей между сторонниками победившей партии, действующая в нынешней атмосфере недоверия и подозрения под флагом обеспечения государственной безопасности. Журналы, рассчитанные на заправил из мира бизнеса, и журналисты, снабжающие политиков идеями, регулярно разражаются маниловскими передовицами, вещающими о том, что страна нуждается в более квалифицированных кадрах гражданского чиновничества. Но, в сущности говоря, ни политики, ни заправилы из мира бизнеса не заинтересованы в кадрах высококвалифицированных государственных администраторов, над которыми не довлели бы партийные интересы и которые являлись бы (в результате специальной выучки и практического опыта) носителями и хранителями особого искусства, требуемого для тщательного взвешивания возможных последствий альтернативных политических линий. Что же касается политического и экономического значения подобных кадров для правительства, ответственного перед народом, то оно слишком очевидно, чтобы его надо было доказывать подробно. Низшие звенья государственного аппарата, которые могли бы стать сферой отбора подлинных слуг государства, давали в Соединенных Штатах слишком мало престижа или денег, чтобы туда влекло людей, по-настоящему одаренных. В высшие же звенья государственного аппарата обычно призывались аутсайдеры, то есть люди, не имевшие ранее отношения к чиновно-бюрократической службе. Они оставались здесь сравнительно недолго и не рассматривали свою службу как жизненное призвание. Они не проникались поэтому политическим беспристрастием и не приобретали того особого стиля поведения, который свойствен идеальному чиновнику. В Соединенных Штатах не существует настолько надежной чиновничьей карьеры, не существует настолько устойчивого корпуса гражданских чиновников, чтобы они не были подвластны всеобъемлющим переменам политической администрации. Центральные командные пункты, в которых принимаются главные решения исполнительной власти, занимают ныне не профессиональные сановники и не профессиональные партийные политики. Эти центральные пункты заняты политическим комитетом властвующей элиты. |
загрузка...